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日志

浅谈深圳城中村的成因及其影响

已有 4334 次阅读2011-3-12 22:11 |系统分类:地产| 城中村

浅谈深圳城中村的成因及其影响

 

张则武

 

内容提要:本文对深圳城中村的成因进行了分析,并指出城中村的存在也有其积极的一面,旨在启示人们不但要遵循自然规律,也要认识社会发展规律,把城市更新作为一个系统工程来考虑。

关键词:城市发展  城中村  成因  

一、城中村的概念及成因

 城中村是城市化快速发展过程中特有的一种现象,它不仅是一种物理空间的建筑布局形态,也是一种社会生活形态。因而,在研究城中村问题的时候,有时是城市规划建设范畴,有时又作为一个经济社会的概念出现。所以,不同的研究和应用领域对城中村的概念就有不同的定义,总括起来,狭义的城中村是指农村村落在城市化进程中,由于耕地被征收,农民转为居民后仍在原村落居住而形成的“都市里的村庄”。广义上说,是指在城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

本文所研究的深圳城中村,就其形态而言,主要分为两种情况:第一种是原村民村落。主要是指老屋村及仍按原村委或村民小组聚居形式建设的农户式私人住宅区,不包括村民统建楼和花园式住宅区。第二种是大量自建私房形成的住宅区。主要是指原村集体卖地给地下开发商或外地人建设的农户式私人住宅区。

(一)城中村产生的原因分析

城中村产生的原因有很多,从制度和城市经济角度分析,其形成原因主要有:

1.城乡二元体制的制度因素

深圳作为改革开放的前沿城市,从一个边陲小镇发展成为现代化大都市,在城市化快速发展过程中,原村民按照村委会建制形成的村落也在发生变化。但由于我国长期以来实行的城乡二元体制,并未随着城市的扩张和发展而消失。和其他城市一样,深圳农村成了没有农业的村庄,失去耕地的村集体和村民的经济来源主要靠卖地、建厂房、楼房收取卖地款和租金。无地可卖后,就形成了典型的“两租经济”(厂租和房租)。由于土地法规和政策的局限,农民被排斥在发展之外,不能参与城市的发展。从这个意义来说,改革开放和城市化并未给村民带来什么,土地一次性被征收的补偿款少得可怜,失去土地的村民也没有安排就业,没有社会保险。要求原本就没什么文化和技术的村民去和来自全国乃至世界的顶尖技术人才去竞争就业也没有优势。由于没有其他的竞争优势,他们唯有在自留的非农建设用地上建厂房和楼房,被形象地比喻为“种楼”。深圳原村民对土地的依赖,也被不少人批评为“土地依恋情结”。城乡不同的土地和社会保障、就业政策,使农民形成了一个基于土地的利益共同体。

2.低收入群体的住房需要

房地产市场未放开前,传统城市人口相对稳定,政府按计划供给城市职工住房,大家贫富相当,不存在大多的社会分层。世界城市化快速发展的现象表明,大量新涌入城市的一部分人由于失业、行业、岗位的不同或社会机会不均等原因,使一部分人成为城市贫民。在城市土地资源日渐稀少、房价越来越高的情况下,很大一部分人由于买不起也租不起花园式的高尚住宅,他们只得聚居在城市的落后社区或者形成新的城市落后社区,产生贫民窟现象。由于城中村的住房成本远比花园式商品房低,大量低收入群体的存在也使得城中村具备了存在的理由。

3.制度供给的失衡

为解决城乡二元体制带来的治理问题,针对征地不征村、城中村蔓延的现象,深圳2004开始全面开展“转地”工作,推行“村改居”工程。这次意为“没有农村”的城市化工程将全市村集体所有的土地,一次性转为国有,村民全部转为城市居民,并解决村民的社会保险等保障问题。原村民的住房虽不成问题,但是,我市现有住房供给制度仍处于非常低的水平,经济适用房和公共廉租房只解决符合条件的低收入的户籍人口,以及惠及极少数的外来优秀人才。对于大量快速涌入城市的外来人口和处于买不起房又享受不到住房政策的“夹心层”等边缘人群,在制度供给上存在巨大的缺口。

4.旧城改造和房价的上长

人们总在批判城中村的脏乱差和社会管理上存在的问题,城市的发展也要求对城中村进行改造升级。然而,人们并未从其它根源上去解决城中村存在的根本问题。所以,总是存在一种改造了一个城中村,又产生了新城中村的怪象,与政府查违工作打起“拉据战”。如早期特区内外存在大量的铁皮房等临时建筑,每次特区内拆除铁皮房的整治行动或城中村的拆除改造,都会让关外的农民房的租住率和房价明显上升。笔者认为,旧城改造的期限过短也存在不少弊端:一是浪费资源,使用期至少50年以上的楼房不到一二十年就拆除重建,浪费了社会资源(如市民代表郑祖华在市五届一次会议上指出)。二是旧城改造成本的增加推高了房价,房价的上长又加剧了城中村的形成。三是近几年拆迁补偿提高后,旧城改造虽然使原业主得到可观的补偿(如岗厦拆迁就造就了不少亿元户),但租户并未从中获益。租户无奈只得转移寻求较低廉的居住环境。

5.城中村利益群体与政府的博弈

由于城中村楼房建设成本比较低,又有大量的低收入群体的住房需求市场,受利益的驱使,不管是原村民还是外地人,都乐于建造。政府对城中村缺乏及时的规划和调控,监管疏漏,深圳城中村经历了几次快速发展高潮。据了解,从1989年政府提出特区内土地统招开始,政府和原住民之间就几经博弈。但19992002年,几部法规出台实施以来,全市又增加了10余万栋新建的私房和大量的厂房,总量增加了近一倍。200231日,深圳开始实施人大两个规定(《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》)。意图对1999年3月5日前建设的“历史遗留违法建筑”在进行申报登记,以达“既往不咎,不许新建”之目的。但没过多久,抢建之风还是再起。

(二)城中村房屋的法律属性

近年来,城中村房屋的法律问题也引起了人们的关注。争议较多的是小产权房和违法建筑的观点。不少人认为,未取得产权证的房屋是违法建筑。笔者认为,对于城中村房屋的法律问题的理解,应该区分两种法律关系。即是否具有产权证是民法上物权关系的证明问题,而是否违法建筑则是在行政法上介定其合法性的问题。

建筑物是否为建法建筑,应该看其是否违反了国家强行性的法律规定,具体来说,就是是否违反了城市规划、土地管理方面的法律法规。如果违反了以上的法律法规,则是违法的,属违法建筑。如果未违反,则不能定性为违法建筑。

房地产证是业主拥有该土地使用权和房屋所有权的法律证明文件(准确来说应以产权登记为准)。房地产登记的目的主要是保护合法财产权、维护交易安全,具有权利确认和公示的功能。房屋是否进行产权登记和该房屋是否为违法建筑没有必然的联系。判断是否违法建筑的逻辑思维应该遵循“法无明文不为过”的法则,即只要没有违反法律法规明令禁止的,就不违法。其排除法则是先认定其非法性,非法性之外则合法或者说未违法。而不能先判定其是否合法,如不能证明其是合法,则属于非法。这主要是法律不可能事无具细地罗列社会万象,显然由法律先规定合法行为才可为是不可能的。未取得房地产证的房屋不一定就是违法建筑,比如农村绝大部分的房屋和祖屋就没有房地产证,并不能说这些房屋都是违法建筑。事实上,我国法律也未将农村的房屋纳入登记管理的范围。前段时间我市要求对历史违法建筑进行普查登记就犯了以上概念判定的错误,造成很多业主的不理解。

据此,我市城中村的房屋性质主要有以下几种:《土地管理法》实施前建成的老(祖)屋、取得原广东省《房屋所有权证》(棕本)的房屋、取得原宝安县颁发的《建设用地规划许可证》(黄本)、《建设工程规划许可证》(绿本)和《用地通知书》(俗称“两证一书”)但因政策调整未办理产权证明的房屋、已办理了商品房《房地产证》(红本)或原村民《房地产证》(绿本)的房屋(19951997年间颁发)、其他法律手续不完备的房屋和违法建筑等。

二、城中村的双重影响

(一)消极影响

大家对于城中村存在的问题已成共识,并把它看作是城市肌体上的“肿瘤”。这些突出问题概括起来主要有:社会治安问题、环境卫生问题、安全隐患问题、计生和人口管理问题、市政配套和城市形象问题等,在此不再展开论述。除此之外,还有城中村催生租金食利阶层的隐患等。

上文讲到城中村催生了“两租经济”,依靠“两租经济”收入的人们就成了租金食利阶层。虽然已有很多经济学家指出“两租经济”存在的风险,这只是经济方面的问题。笔者认为租金食利阶层的出现也是一个社会问题。这些依靠目前还相当丰厚的租金收入的收租族,许多人不思进取,又未接受过任何职业培训,一旦受到经济危机或城中村的改造压力就会使他们失去赖以生存的租金保障。

(二)积极影响

黑格尔说:“存在即合理。”城中村作为城市化快速发展中存在的现象,在世界各大城市都普遍存在。留美华人学者文贯中先生在文章《“城市化”无法避免“贫民窟”》中指出:正是因为存在贫民窟,才使得城市特别有活力。贫民窟的存在,使得城市扩大的成本特别低,包容性特别强。居住成本低廉的贫民窟,使新移民比较容易找到安身立命之地,生活在贫民窟的大部分新移民一二代后便融入了城市主流社会。这不但发生在美国的纽约和芝加哥,也发生在中国的香港、北京、上海、广州。

1.城中村的存在为失地农民提供了社会保障的补充

失地农民在征地中获得的补偿与城市发展的成果相比,显得微不足道。当然,改革开放的成果还是让深圳本地人近水楼台先得月,各村集体建起了厂房,办起了“三来一补”企业,一些村民被派到厂里任行政厂长等职,一方面解决了村民的就业,另一方面也为村集体经济带来了收入,每年村民可从中分得可观的红利。同时,大量的外来人口,也给住房市场带来了巨大的需求,村民们也就纷纷建起了私人住宅出售、出租。在国家社会保障制度不健全,难以成为失地农民生活保障主要依赖的情况下,这种未依靠政府而由村民自治组织自己解决社会保障和福利的社区保障机制,却为失地农民的社会保障提供了一条有效的途径。

2.城中村低廉的居住成本为低收入群体提供了栖身之所

我们总是会犯理想主义的错误,把理想的城市想象成完美的,没有脏乱差,没有城中村、贫民窟,没有低素质的人群。道路上都是奔驰、宝马,没有小排量汽车、大货车、摩托车、自行车,连行人道也越来越小,有些根本就没有。然而,现实是不可能的。试想,一个城市如果没有掏粪工、环卫工人,哪来城市的美丽?只要存在社会分工,就会存在差异,更何况现在我国的城乡差距、贫富差距越来越大,人人都住上高尚住宅是不可能的。目前政府也远无法建设足够的经适房、廉租房解决低收入群体的住房问题。那么,城中村为这些城市建设者们提供了最起码的住所。

3.城中村为社会的维系提供了微循环的生存空间

大千世界无奇不有,看似无用的东西又有其存在的价值。就如害虫一样,它的存在又为益虫益鸟等生物提供了食物。大自然的食物链作用在人类社会同样存在。城中村中居住的人群是什么行当什么职业都有,并不是每个人天生以来都有办公司的资金和实力,多少实力公司都是从小行当开始的。很多并不是很规范或很合法的边缘行当在城中村里才有生存的空间,从而解决了困难群体的生计问题。从这个意义来说,对社会稳定也起到了一个疏通的渠道。当年聚居在大芬村未办证照的画工画匠们就是一例。

三、城中村改造的困境

(一)城中村高容积率与规划困境

近年来城中村的楼房越建越高,越来越密。高容积率成为城中村改造的一大困境。如福田区岗厦村河园片区净容积率就达3.4,关外一些新形成的城中村的容积率更高。因而给改造项目的整体规划设计带来一定困难,如何来对项目进行科学定位策划成为规划的关键。

(二)城中村房屋权属认定和违建处理困境

据估计,目前我市城中村大部分房屋报建手续不完善,符合法律和政策的建筑不多,可以说大部分为违法建筑。在拆迁时,对这些建筑的处理就存在极大的困境。按理,应该先按建法建筑进行行政处罚,但目前对违法建筑认定的主体、程序、标准和处罚都不明确。并且如此庞大的违建群体也让执政者不得不考虑因“法不责众”引起的社会稳定等问题。

(三)拆迁补偿安置困境

对旧城改造城中村的住户进行补偿安置也是一个问题,近年来我市对拆迁人按照市场价进行补偿,造就了不少亿元拆迁户不说,高拆迁补偿标准也催生了“炒旧团”。有可能被改造的旧住宅区被他们购买爆炒,从而提高了旧城改造的成本。另一方面,从改造的旧住宅区中搬出的租户的安置问题政府一直未曾考虑,任由市场调节,也成为一个社会均衡发展的问题。

(四)低收入群体的住房困境

城市的扩张和旧城改造也给低收入群体的生存带来巨大的压力,被逐渐挤占的空间和节节攀升的居住成本,让低收入群体无处立身。试想让一个月收入只有1000多元的家庭租住月租几千元的商品房是极不现实事情。

四、启示

改革开放和城市化的成果应该惠及每一个群体,这个社会才能和谐稳定,我们在经营一个城市的时候应该用系统的和全面的眼光去关注城市中的每一个角落和群体。改革应该是革除不合理的而不是革除一切旧的,改革的目的是让各方面的因素更加协调和谐发展。在城中村问题上,我们不但要看到城中村中出现的问题,也要看到它们背后存在的生存机制。城中村的改造,不单单是市容环境和城市规划的问题,更是涉及制度设计、社会保障、户籍制度、流动人口管理等一系列问题。我们应该承认社会分工和阶层的存在,在旧城改造的同时,应该关注城市新移民、低收入群体的生活境况和居住环境,如同步建设足够的廉租房解决他们的居住问题。

 

 

201062

(本文曾发表于<理论信息与研究>2010年第3期) 

 

 

 

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发表评论 评论 (17 个评论)

奥一网友 2011-3-13 20:38
楼主是一个地产地托,你也可带地产商拆毁你爸妈的房屋,叫你爸妈去租廉租房,你爸妈会同意?你为地产商写此文章能得多少回扣?难道农村集体用地是地产商的?全国到处都一样,农民土地被征收,那最基本的就是居者有其屋就吃饭保障,你的意思要将来一次三光政策,将原居民赶出深圳,让你和地产商建商品房吸些老百姓?
奥一网友 2011-3-13 20:41
你怎么不去惠州,海陆丰那边发表你的鸟文?看深圳人好欺负是吧?
奥一网友 2011-3-13 20:41
你怎么不去惠州,海陆丰那边发表你的鸟文?看深圳人好欺负是吧?
奥一网友 2011-3-13 20:43
SZ有你们这些中介和的产奸商,难怪房价没降反升.
奥一网友 2011-3-13 20:45
许中横就喜欢拆城中,表面上搞快速城市化,暗中和地产商勾结拿回扣.
奥一网友 2011-3-13 20:46
托儿你好,你腰不酸吗?
奥一网友 2011-3-13 20:50
一般能强拆一个花园小区,一条村回扣就可拿好几百万,多者上千万.所以才有这么多官员冒着丢乌纱也想发财.所以才出现强拆强行,不择手段丧尽天良强逼被拆迁户就范.
奥一网友 2011-3-13 20:55
一年请去旅游好几趟,年底红包请吃饭唱K包箱泡妞.所以好多地投就舞了.
奥一网友 2011-3-13 20:56
民以居为安,以食为天.如果像你这么说.还能安稳吗?
奥一网友 2011-3-13 21:09
最好让这些北佬赶出深圳,把田园恢复原样,我们愿意过回以前的生活,耕田种地,不要得寸进尺.欺人太甚.
奥一网友 2011-3-14 00:47
在没建特区之前就有老宝安县[深圳]本地本乡本土的原村民存在,有农民的地方就有农民住的的房屋,全国各地都一个样,这是历史现实,任何人都不能用一二句话一二篇文章把活生生的历史现实抹掉,老宝安[深圳]人民原捕鱼种田、养家湖口、勤劳朴素、过着有岭南特色的乡里生活。如今,响应党的号召,听从政府的安悱,田地征用,原村民按规定建些房屋收点租金过着日常生活是应该合情合理本份的!这是规律,不必眼红!世界任何一个国际性城市都存在城中村,城中村也不一定要用拆迁这唯一方式,也可用穿衣带帽的方式完善物业管理,从而可解决城市中的中低收入群体租房一系列问题,这些群体[如环卫工人、服务员、工厂公司篮领、保安等]是租不起豪华花园的,总之,既然是历史遗甾,就必须遵重历史,以人为本,人性化解决,为原住民办实事,建设和谐深圳、幸福深圳。
回复 清水至纯 2011-4-27 01:56
您分析的客观而中肯 是实践和理论的完美综合
回复 清水至纯 2011-4-27 01:57
您分析的客观而中肯 是实践和理论的完美结合 支持一下
回复 littlefans 2011-7-20 08:47
说的有道理哦呵呵
奥一网友 2011-7-24 13:05
很有文采呵呵
回复 imtom 2011-9-29 12:46
路过,支持以下!
奥一网友 2012-2-27 22:02
考虑各方面的利益,社会才会稳定。不要因小失大。

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